两会前瞻：稳增长的力度与边界

Original 经济机器经济机器 2023-04-12

收录于合集 #经济周期动态跟踪 7个

经济周期动态追踪系列之62

本文原载于“经济机器”公众号，转载请注明出处。

本周末，两会即将开幕。一年一度的两会是政府最重要的会议之一，在经济领域，大会政府工作报告负责将每年中央经济工作会议的精神具体化（图1），形成可以执行、有明确分工负责的任务。具体包括，它将提出一系列2023年工作具体目标，比如GDP增速、财政赤字规模、地方专项债规模、新增就业目标和货币供应量增速等核心经济指标，是观测当年政策方向、力度、节奏的重要参考。

图1、党对经济工作的领导：中短期

随着防疫工作取得决定性胜利，年初以来，我国经济正在快速实现正常化，年后复工复产势头形势喜人。但同时，大疫三年对社会信心和预期的冲击仍在，市场普遍担心经济复苏的持续性。

在此情况下，今年的政府工作报告将如何设定经济增长目标？宏观政策的力度如何？政策工具箱里会有哪些“武器”被祭出？稳定社会预期和信心方面会有哪些实招硬招？市场对此高度关注，我们也尝试对此进行前瞻和研判，供您在学习报告时对照参考。

GDP增长目标如何设定？

GDP（国内生产总值）实际增长目标，是政府工作报告每年都会设定的一个指标。过去20年，只有在突发疫情的2020年没有设定。增长目标大部分情况下是一个“点”目标，即“国内生产总值增长xx左右”；但近年来，由于不刻意追求增长速度，也越来越多地使用“区间”目标，即“国内生产总值增长x%-x%”，为高质量发展留出足够的空间（图2）。

图2、历年政府工作报告GDP（实际）增长目标

数据来源：历年政府工作报告

去年两会设定的经济增长目标为5.5%，态度较为进取。但在新冠肺炎疫情冲击等外部因素干扰下，全年实际增速达到3%。虽然低于目标，但仍实属不易。

今年以来，随着疫情防控取得决定性胜利，经济活动正在快速恢复正常，整个社会呈现一片“时不我待”的干劲。考虑到去年的低基数，和疫后积压性需求的“报复性”释放，今年经济有望出现5.5%以上的较高增长。

在此情况下，今年增长目标如何设定，或将体现决策层的通盘考量：

如果今年的经济增长目标设在5%-5.5%，则是为应对不确定性留下了一定安全边际。正常情况下，5.5%以内的增长目标实现难度不大，单靠经济活动的“报复性”反弹有望实现。但今年国际环境仍不太平，欧美等国经济滑向衰退，外需存在较大挑战。因此，5.5%以下的增长目标，则是为应对复杂严峻环境留出一定安全边际。同时，相对保守的增长目标，则为改革和实现其他经济目标（比如环保、安全生产、高质量发展等）留出一定空间。
如果增长目标设在5.5%以上，则体现了一种更加“进取”的态度。表明政府对稳增长极为重视，稳增长或将成为今年一段时间内经济工作的中心。也将意味着后续会有更多的工具、措施和弹药出来，确保疫后复苏的持续性。
在复杂环境下，为了应对国际形势变化，缓解地方债务压力，适当提高经济增速仍是必要的。

财政政策：释放何种“积极”信号？

过去十年，“积极”的财政政策和“稳健”的货币政策，是宏观政策的双支柱。财政政策在稳增长和逆周期调节方面，一直是被寄予厚望。但近几年来，受到财政收入增速趋缓、卖地收入下降、严控地方隐性债务等，再加上财政主要精力放在“减税降费”上，2018年到2021年间，基建投资增速乏力，在稳增长方面并未如预期发挥“积极”拉动作用。

2022年，在疫情多点散发、私人部门活动被限制情况下，财政部门适当提升了杠杆水平，确保了基建投资实现“双位数”增长，为稳住宏观经济大盘发挥了“国之大者”的作用（图3）。

图3、固定资产投资完成额：基础设施建设累计同比

今年的中央经济工作会议中，继续坚持积极的财政政策。一方面，今年特别强调财政政策要“加力提效”，“保持必要的财政支出强度“；另一方面，今年也特别继续强调“保障财政可持续和地方政府债务风险可控”。2022年，受房地产和疫情双重冲击，广义财政收入均出现了较大赤字，包含城投在内的地方政府债务率飙升（图4和图5）。在此情况下，强调财政可持续和控制地方债务风险，具有时代意义。

图4、2022年财政收入下滑，财政赤字进一步扩大

图5、2022年各地方政府债务率

数据来源：Wind，经济机器整理

多重约束下，应该密切关注财政政策的“积极力度”，以及在化解财政风险方面有何新举措，具体来看：

财政赤字率是否会提高？去年赤字率回落至2.8%，但由于国有金融机构和专营机构上缴结存利润、调入预算稳定调节基金等，总体支出规模有所扩大（图6）。今年应密切关注名义财政赤字率会否上调。赤字率上调信号意义较强，代表政府较强的稳增长决心。客观来讲，在财政极端困难和地方政府债问题严重的大环境下，财政赤字上调空间也较为有限，不宜预期过高。
专项债额度是否会多大？去年目标新增专项债3.65万亿元，保持了不变。今年，地方专项债是否增加，成了观察财政的积极力度的关键指标。
适当增加地方专项债，以此作为资本金，可以撬动更多社会资本用来稳增长。
关注化解地方隐性债务方面，是否有新的表述？今年以来，地方城投债务问题引起了社会关注。1月初，有关部门力度表态坚持中央不救助原则，“谁家的孩子谁抱走”，未来要“打破政府兜底预期”。在此情况下，应密切，中央在化解地方债务方面给出什么政策空间和尺度，这对消除市场担忧十分重要。

基础情景下，我们判断，财政赤字率显著提高（比如提升至3.5%以上）的概率不大；但地方专项债规模增加的概率较高；化解地方债方面出台新的举措的概率相对偏小。

货币政策：经济复苏下，

政策边际走向如何？

近年来，“稳健”的货币政策在稳增长中总是行动积极，每年的降准、投放流动性都不会缺席。这一方面与央行的工具箱资源较多、空间充裕有关，另一方面也与央行行动约束较少、成本较低有关。但央行的“积极”并非没有边界，不能超出“稳健”的大框架，即“广义货币（M2)和社会融资规模增速要同名义经济增速基本匹配"。过去几年，央行的降准多以“结构性”降准和“对冲性”降准为主，精力放在“定向”和“滴灌”上，而非“总量”上。

2022年为应对疫情压力，央行年内2次降准，全年1年期LPR和5年期LPR分别下降15个基点和35个基点（图6）。

图6、LPR利率和MLF利率

今年的中央经济工作会议中，要求稳健的货币政策“精准有力“，”要保持流动性合理充裕，保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”。因此，总基调仍然稳健，不要对放水抱有不切实际的期待。

两会在货币政策表述方面，特别关注金融支持稳增长方面的表述：

货币政策力度：在加大政策力度方面，会否有新的表述。总量和结构方面，会否有进一步侧重；
M2增速：
是否维持去年“与名义经济增速基本匹配”的表述，如果有更积极的表述，则是惊喜；
融资成本：
在降低实体经济融资成本方面，会否有更明确、直接的表述，比如降低LPR利率、降准等。

房地产：是否有更多提振信心

的动作出现？

去年下半年以来地产进入冰封状态，严重威胁经济安全 。2022年，房地产销售面积、新开工面积和投资较2021年下降24%、39%和10%，全年地方政府土地财政收入6.7万亿元，同比下降23%。房地产市场的冰封，对金融体系、地方财政、社会就业和经济增长形成了巨大威胁，处理不慎，或将形成系统性冲击。为了应对地产危机，供给端针对房地产企业，央行“三支箭”齐发，从债券、信贷、股权三个渠道为房企纾困，并已取得初步成效。

今年的中央经济工作会议表示，整体较为平衡。一方面要确保房地产市场平稳发展。在保交楼、满足行业合理融资需求，改善优质头部房企资产负债，支持刚性和改善性住房需求等方面，做出重大部署；另一方面，依然强调防风险。要坚决依法打击违法犯罪行为，坚持房住不炒的定位，推动房地产业向新发展模式平稳过渡。

在地产走出危局的关键时刻，密切关注政府工作报告对房地产的表态：

会否加大对房地产的叙述篇幅。
去年政府工作报告对房地产一笔带过：
坚持房住不炒，满足合理需求，因城施策促进良性循环。
今年，房地产成为了稳增长成败的牛鼻子，官方如何定位房地产，成为整个行业下一步走向的风向标。
松绑和宽松力度，是否仅限于地方上因城施策？去年下半年以来，房地产政策已经开始松绑，利率开始下降（图7）。但这些措施仍属于中央默许下的“因城施策”，一城一策，仍不属于周期意义上的政策拐点。
密切关注政府工作报告在政策宽松方面表态，是否会有新的政策措施。
会否有一些提升民营开发商信心的表述。
民营开发商过去两年经历了生死劫。随着国家对头部民营开发商的支持力度加大，最坏的情况已经过去。但信心的修复非一日之功。稳定房地产市场，从稳定民营开发商信心开始。

图7：全国首套房和二套房加权利率

落实两个毫不动摇，改善预期和信心：

会有哪些实招硬招？

中央经济工作会议表示，2023年经济工作要“从战略全局出发，从改善社会心理预期、提振发展信心入手，纲举目张做好工作”。在大疫三年冲击下，这一判断无疑是非常科学和准确的：疫情冲击下，居民对未来收入、就业和消费信心均处于一个较低水平（图8）；民营企业，特别是民营房地产企业，在过去两三年经历了一个至暗时代，信心有待提升。

图8、家庭收入、就业和储蓄信心调查

中央经济工作会议在提振社会信心和预期方面做了初步部署，密切关注政府工作报告会有哪些具体的落地。比如在扩大内需、落实两个毫不动摇、改善民营企业家信心、吸引外资、化解重大风险方面有哪些具体措施出台。

产业政策：是否有新的政策导向？

产业政策在高质量发展的新时代，具有特别重要的位置，是有为政府影响经济布局的重要抓手。中央经济工作会议提到，“产业政策要发展和安全并举...推动“科技－产业－金融”良性循环"。

密切关注政府工作报告在产业政策方面有哪些新的动向：